Come è messa la scuola italiana

L’Italia destina all’istruzione la quota più bassa di spesa pubblica dell’Unione europea, eppure per un alunno delle elementari spende più di Francia e Germania

L’Italia destina all’istruzione l’8 per cento della spesa pubblica, l’ultimo posto fra i 27 paesi Ue (dati Eurostat). In media l’Ue spende il 9,7 per cento e la Svezia il 14 per cento. A parità di potere d’acquisto, la spesa per un alunno della primaria in Italia è di circa 9 mila euro, contro i 7.400 della Francia e gli 8.100 della Germania.

Entrambi i dati sono corretti e la loro coesistenza spiega gran parte dei problemi della scuola italiana. Con l’inizio del nuovo anno scolastico in questi giorni, c’è l’occasione di fare un po’ di ordine e guardare al sistema nel suo insieme. Il quadro complessivo è caratterizzato da quattro elementi: la spesa totale è bassa e concentrata quasi solo sugli stipendi; ci sono molti insegnanti, le classi sono piccole e gli stipendi individuali sono bassi; le risorse per gli edifici e i servizi sono minime o nulle; e le riforme degli ultimi trent’anni si sono concentrate quasi esclusivamente sull’esame di fine ciclo.

Poco in totale, molto per alunno

Secondo Eurostat, nel corso del 2024 la spesa pubblica per l’istruzione in rapporto al PIL in Italia è stata pari al 4 per cento (l’8 per cento di prima è invece il peso dell’istruzione sul bilancio pubblico). Rispetto al PIL, la media europea è del 4,8 per cento, la Francia è al 5,1 per cento, la Germania al 4,5 per cento e la Spagna al 4,1 per cento. Nel 2010 la spesa italiana era pari al 4,4 per cento del PIL. In rapporto alla spesa pubblica totale, tra il 2010 e il 2024 la quota italiana è passata dall’8,8 per cento all’8,0 per cento, mentre la media europea è scesa dal 9,9 per cento al 9,7 per cento. In quattordici anni l’Italia ha quindi tolto alla scuola, a favore di altre voci di spesa, più del resto d’Europa. È il fondo di verità del luogo comune sul sottofinanziamento scolastico.

La spesa per studente è diversa a seconda del livello scolastico. Nella scuola primaria l’Italia spende di più di Francia e Germania (come visto sopra). Nella scuola secondaria superiore l’Italia spende 8.500 euro per studente a parità di potere d’acquisto, contro una media europea di 9.000 euro, la Francia di 10.600 euro e la Germania di 12.100 euro. A livello universitario, la spesa pubblica per studente in dollari a parità di potere d’acquisto è di 9 mila in Italia, contro una media OCSE di 15 mila (Education at a Glance 2025). L’OCSE, l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, comprende 38 paesi ad alto reddito ed è la fonte della maggior parte dei confronti internazionali sull’istruzione. L’Italia è l’unico grande paese avanzato dove la spesa per studente diminuisce al crescere del livello scolastico. A livello universitario il sottofinanziamento è particolarmente grave.

Il motivo principale per cui la spesa per alunno nella scuola primaria è così alta è la diminuzione del numero di studenti. Gli iscritti alle scuole statali e paritarie, escludendo la scuola dell’infanzia, sono passati da 7,06 milioni nove anni fa a 6,52 milioni oggi, un calo superiore a 540 mila alunni. La denatalità, iniziata dopo il 2008, ha avuto inizialmente un impatto sugli asili e sulle elementari, ma ora si sta facendo sentire sulle medie e nei prossimi anni sulle superiori, per un semplice scorrimento delle età. Nella scuola dell’infanzia, tra il 2015 e il 2022 la spesa totale è calata dell’8,6 per cento, ma i bambini iscritti sono calati del 19 per cento, facendo sì che la spesa per bambino sia aumentata senza alcuna decisione di investimento. Nel complesso, nel periodo 2015-2022 la spesa reale per studente in Italia è cresciuta del 6,5 per cento, contro una media del 10,5 per cento dei paesi OCSE, ma il calo degli studenti italiani è stato molto più forte. Il “miglioramento” per alunno è dunque dovuto al fatto che il denominatore cala più velocemente del numeratore.

Secondo le previsioni demografiche di Istat, nello scenario mediano la popolazione tra i 6 e i 18 anni passerà da 6,94 milioni nel 2025 a 5,19 milioni nel 2040, una riduzione di un quarto in quindici anni. Il denominatore continuerà a calare e, a parità di spesa, la scuola avrà un terzo di risorse in più per alunno rispetto a oggi. L’utilizzo di queste risorse sarà la scelta centrale della politica scolastica dei prossimi anni. Ma prima di vedere quali saranno le scelte, è necessario capire come vengono destinate attualmente le risorse.

La spesa in istruzione è fatta da tre quarti in stipendi

Dalla scuola primaria alla secondaria, in Italia il 75 per cento della spesa per l’istruzione va agli stipendi del personale scolastico, contro il 72 per cento della Francia, il 71,5 per cento della Germania e il 54 per cento della Finlandia. Nei paesi OCSE con questo dato disponibile, la media è del 70 per cento. Nella scuola secondaria di primo grado la quota sale all’84 per cento, il massimo del gruppo, lasciando poco residuo per il resto.

La spesa in conto capitale, che secondo la definizione OCSE comprende la costruzione e ristrutturazione di edifici e l’acquisto di attrezzature durevoli, nel 2013 era stata pari al 3,7 per cento della spesa scolastica italiana, nel 2017 all’1,1 per cento (un sesto del dato medio OCSE), nel 2019 al 3 per cento e nel 2023 al 5,4 per cento grazie al PNRR, sempre sotto la media OCSE. Nell’intero periodo la media OCSE è stata tra il 7 e il 9 per cento. In termini di edifici e attrezzature, l’Italia ha speso 106 dollari per studente a parità di potere d’acquisto nel 2017 e 800 nel 2023, contro una media OCSE di 1.200, la Germania di 1.700 e i Paesi Bassi di 1.950.

Nel bilancio 2026 del Ministero dell’istruzione, gli oneri per redditi da lavoro dipendente sono pari all’87 per cento del totale, mentre il funzionamento ordinario delle scuole, ossia le spese quotidiane al netto degli stipendi, è pari a 596 milioni, l’1 per cento. Nella scuola primaria in Italia ci sono 10,7 alunni per docente, contro una media europea di 13,4 e 18,1 in Francia. Gli alunni medi per classe sono 17,9, contro i 20 dell’area OCSE, i 21,6 della Francia e i 21,1 della Germania.

Il peso degli stipendi è dovuto al numero elevato di insegnanti. Un dato aggiuntivo, forse meno conosciuto, è che nella scuola primaria gli studenti italiani fanno 917 ore di lezione all’anno contro una media di 804, mentre gli insegnanti ne fanno 752 contro 784. L’effetto combinato di più ore, classi più piccole e meno ore per docente fa sì che a parità di alunni ci siano molti più insegnanti.

Secondo la serie storica dell’Osservatorio sui conti pubblici, nel 1960 i docenti della scuola statale erano 335 mila e nel 1985 erano 793 mila, quando gli alunni erano al massimo storico, quasi 10 milioni. Dopo il 1985, con il calo degli alunni, i docenti sono rimasti tra gli 800 e gli 870 mila. La riforma Gelmini ha poi tagliato 85 mila cattedre, ma il numero è stato recuperato con la Buona Scuola del 2015. Dal 2015 a oggi i docenti sono aumentati di 142 mila, mentre gli alunni sono calati dell’8 per cento.

Di questi 142 mila docenti in più, 124 mila sono docenti di sostegno. Nel 2015/16 i docenti di sostegno nella scuola statale erano 126 mila, nel 2024/25 erano 250 mila: oggi rappresentano un quarto dei docenti. Gli alunni con disabilità certificata sono 377 mila, il 4,8 per cento sugli iscritti, mentre dieci anni fa erano quasi la metà. Il costo del sostegno è pari a 8,8 miliardi, il 15 per cento del bilancio del ministero. Il 56 per cento dei docenti di sostegno è precario perché la crescita è avvenuta quasi solo con posti “in deroga”, autorizzati di anno in anno oltre l’organico. L’Italia ha scelto l’inclusione nella forma più radicale: il 97 per cento degli alunni con disabilità passa almeno l’80 per cento del tempo nella classe ordinaria. In Germania è il 44 per cento, con oltre metà degli alunni con disabilità in scuole speciali, mentre in Francia è il 37 per cento, con il supporto di accompagnatori non docenti a tempo parziale. In Portogallo l’inclusione in classe è all’87 per cento, con un rapporto di un docente di sostegno per 13 alunni disabili. In Italia è di un docente di sostegno ogni 1,4 alunni con disabilità.

Edifici piccoli, vecchi e senza mensa

Secondo l’anagrafe dell’edilizia scolastica del ministero, in Italia ci sono 39 mila edifici statali e 7.900 istituti autonomi, con cinque edifici per istituto e 178 alunni per edificio. Il 44 per cento degli edifici scolastici ha al massimo cinque classi. Fuori dai capoluoghi di provincia, dove ci sono tre edifici su quattro, la quota di edifici con al massimo cinque classi sale a uno su due e il numero di alunni per edificio scende a 151, mentre nelle città è pari a 268.

L’unico confronto internazionale a disposizione è quello del questionario PISA 2015, un test triennale su lettura, matematica e scienze che viene somministrato ai ragazzi di quindici anni in più di ottanta paesi del mondo. In Italia una scuola secondaria ha in media 874 studenti, mentre la media OCSE è di 921. Per la scuola media la media italiana è di 506 studenti contro i 668 della media OCSE. Questa frammentazione degli edifici scolastici fa sì che i costi per alunno per il riscaldamento, il personale non docente e la manutenzione siano più alti.

Il 37 per cento degli edifici scolastici ha il certificato di agibilità, il 34 per cento quello di prevenzione incendi e il 14 per cento è stato progettato con criteri antisismici. Quasi la metà degli edifici scolastici è stata costruita prima del 1976. Quattro edifici su dieci non hanno la mensa e la palestra. Nel Nord-Ovest il 51 per cento degli edifici scolastici ha la mensa, mentre nelle Isole è il 22 per cento. Il 44 per cento degli alunni fa il tempo pieno alla primaria, con il Lazio al 64 per cento e la Sicilia al 14 per cento. Lo chiede il 53 per cento delle famiglie. La competenza sulle mense e sul trasporto scolastico è comunale e la spesa in Italia è pari allo 0,2 per cento del PIL, contro una media europea dello 0,3 e una francese dello 0,7. I comuni del Sud spendono per abitante un terzo di quello dei comuni del Centro.

I dati dei presidi scolastici nell’indagine TALIS 2024 dell’OCSE, un sondaggio che ogni sei anni viene fatto tra insegnanti e dirigenti scolastici sulle condizioni di lavoro, confermano che in Italia gli edifici scolastici sono problematici. I presidi scolastici italiani che segnalano infrastrutture inadeguate sono il 47 per cento, il dato peggiore dell’Ue, mentre la media è del 25 per cento. Le lamentele sul materiale didattico sono invece del 7 per cento, sotto la media. Con il PNRR il piano Scuola 4.0 da 2,1 miliardi di euro aveva l’obiettivo di ridurre parte di questo ritardo, puntando inizialmente a trasformare 100 mila aule in ambienti innovativi, obiettivo poi eliminato con la revisione del piano di novembre 2025. Il 5 settembre 2026 il ministro Giuseppe Valditara ha dichiarato che sono state trasformate 156 mila aule, ma non ci sono dati pubblici per verificarlo. Il monitoraggio ufficiale di giugno ha rilevato che sono stati conclusi 1.200 progetti su 8.213.

Insegnanti pagati poco e sempre meno

Una maestra di scuola primaria in Italia ha uno stipendio statutario (ossia quello fissato dal contratto per un orario pieno) di circa 33 mila dollari PPA all’ingresso e dopo 35 anni di servizio può arrivare a un tetto di 48 mila. Con “dollari PPA” si intende il valore dei dollari convertiti con un cambio che tiene conto del costo della vita: in questo modo cento dollari hanno lo stesso potere d’acquisto in tutti i paesi. Secondo i dati OCSE relativi al 2022, l’ultimo anno per cui è disponibile la media internazionale, la media OCSE è tra i 36.600 e i 60.500 dollari, la Francia tra i 34.600 e i 58.800, la Spagna tra i 44.700 e i 63.900 e la Germania tra i 70.400 e i 91.700. In euro, secondo i dati di Eurydice relativi all’anno scolastico 2024/25, una maestra italiana guadagna 25.200 euro lordi all’inizio e fino a 36.700 al massimo, mentre gli insegnanti di scuola superiore partono da 27.200 e arrivano a 42.100. Queste cifre corrispondono a quelle del contratto 2019-2021 (vedi tabelle), che includono anche la tredicesima e l’indennità fissa.

Un modo abituale con cui l’OCSE confronta i dati è quello di rapportarli agli stipendi degli altri lavoratori laureati. Una maestra italiana guadagna il 65 per cento di quello che guadagna un laureato a tempo pieno, mentre la media OCSE è all’87 per cento, la Francia al 74 per cento e la Germania al 97 per cento. Si potrebbe obiettare che questo confronto sia distorto dal fatto che in Italia ci sono pochi laureati, che quindi sono ben pagati. Ma i dati mostrano che il premio salariale della laurea in Italia è tra gli ultimi nell’OCSE: è pari a 133, mentre la media è 156 (se si prende 100 come stipendio di un diplomato). I laureati italiani sono pochi e anche mal pagati. Un altro modo di valutare i dati è guardare alla retribuzione media annua di tutti i dipendenti e il quadro non cambia molto. Una maestra con 15 anni di carriera guadagna il 91 per cento del salario medio nazionale, mentre la media dei 35 paesi con dati completi è del 106 per cento, la Germania del 144 per cento, la Spagna del 119 per cento e la Francia dell’82 per cento. L’Italia è ventunesima su 35 e con questo metro lo svantaggio si dimezza, ma non scompare.

Nel 2005 lo stipendio di una maestra con 15 anni di anzianità era pari a 1,00 volta il salario medio e nel 2020 era ancora pari a 1,00 volta il salario medio. Per quindici anni, dunque, una maestra ha guadagnato quanto il dipendente medio italiano. Poi nel 2022 il rapporto è sceso a 0,91 e nel 2025 a 0,87. Questo è dovuto al fatto che tra il 2020 e il 2025 il salario medio italiano è cresciuto di quasi il 20 per cento nominale, mentre lo stipendio statutario dei docenti è cresciuto solo del 3,8 per cento. In termini reali, se si pone a 100 lo stipendio statutario del 2015, nel 2024 in Italia è pari a 89,4, mentre nella media OCSE a 103,6, in Francia a 99,5, in Germania a 96,9 e in Spagna a 97,3. Nessun altro grande paese ha avuto un taglio così forte del potere d’acquisto degli insegnanti.

Dal 2010 in poi, se si guardano le retribuzioni contrattuali Istat deflazionate, si vede che nel settore della scuola c’è stato un calo del 14 per cento, mentre nell’intera pubblica amministrazione del 12 per cento, nell’economia complessiva del 5,7 per cento e nell’industria c’è stato invece un aumento dello 0,5 per cento. Il comparto scuola è all’ultimo posto nel pubblico impiego per paga media: nel 2024 lo stipendio medio nella scuola è stato di 31.700 euro lordi, mentre nella media del pubblico impiego è stato di 39.800 euro (Conto annuale della Ragioneria dello Stato).

L’età media degli insegnanti italiani è di 48 anni (indagine TALIS), la più alta dell’OCSE. Nella scuola primaria il 58 per cento dei docenti ha più di 50 anni, contro una media OCSE del 34 per cento, Francia 27 per cento, Germania 37 per cento e Spagna 30 per cento. I docenti sotto i 30 anni sono solo il 3 per cento. Un insegnante su quattro non è di ruolo, mentre nel 2015 era uno su otto. Secondo TALIS, il 96 per cento degli insegnanti italiani è soddisfatto del proprio lavoro, ma solo il 23 per cento è soddisfatto dello stipendio.

Una carriera senza gradini

In Italia lo stipendio dei docenti è legato solo all’anzianità di servizio. In trentacinque anni si hanno sei scatti e lo stipendio a fine carriera è 1,46 volte quello d’ingresso, mentre in media nei Paesi OCSE è 1,65 in ventisei anni. Il rapporto italiano è rimasto lo stesso tra il 2022 e il 2025. In Portogallo ci sono dieci scaglioni e quote per accedere ai livelli più alti, con un rapporto tra fine e inizio carriera pari a 2,16. Nei Paesi Bassi le singole scuole assegnano tre funzioni distinte e il massimo si raggiunge in dodici anni, con un rapporto di 2,04. In Inghilterra c’è una domanda motivata per passare dalla fascia base a quella superiore.

Le evidenze sull’efficacia di questi sistemi non sono univoche. I bonus una tantum legati ai punteggi, sperimentati a New York e Nashville (con premi massimi di 15 mila dollari), non hanno avuto effetti. In Portogallo le graduatorie a quote del 2007 hanno portato a risultati peggiori agli esami e a voti interni gonfiati (uno studio dell’economista Pedro Martins). Un esempio positivo è l’Inghilterra, dove dal 2000 il passaggio a una fascia di stipendio superiore avviene su richiesta dell’insegnante, con l’obbligo di dimostrare i progressi degli alunni. Uno studio di economisti di Bristol ha confrontato i risultati degli stessi alunni prima e dopo il passaggio dei loro insegnanti a una fascia di stipendio superiore e ha trovato un miglioramento di quasi mezzo voto all’esame di fine ciclo. Pesa di più la struttura della carriera che il premio annuale. L’Italia ha tentato due volte di introdurre un premio senza riuscirci: il concorsone del 2000 finito con uno sciopero e il bonus merito della Buona Scuola del 2015, svuotato nel 2019 con il trasferimento delle risorse al fondo per il salario accessorio di ciascuna scuola e la distribuzione a tutti. In breve: trentacinque anni con uno stipendio piatto, nessuna selezione all’ingresso e nessuna capacità di trattenere i migliori. Con l’attuale rapporto tra docenti e studenti, la stessa spesa ripartita su meno persone sarebbe sufficiente per avere stipendi a livello europeo.

Risultati sopra la media, grazie al calo degli altri

Nel 2025, nei test PISA, i quindicenni italiani hanno ottenuto 468 punti in matematica, 474 in lettura e 483 in scienze, mentre le medie OCSE sono rispettivamente 463, 461 e 482. Nella scala PISA 500 punti corrispondevano alla media OCSE nella prima edizione del 2000, mentre circa venti punti corrispondono a un anno di scuola (stima OCSE). È la prima volta che l’Italia è sopra la media in lettura e matematica, ma il sorpasso è quasi solo dovuto al calo generale che stanno registrando i paesi occidentali. La media OCSE in lettura è scesa di 14 punti in tre anni, un calo record, mentre in matematica dal 2015 c’è stato un calo di 24 punti sia per l’Italia sia per la media OCSE. Nell’ultima edizione, rispetto al 2022, l’Italia ha perso 7 punti in lettura e 4 in matematica, la Francia 18 punti in lettura e la Spagna 23. Il risultato italiano va quindi letto come una tenuta all’interno di un calo generale.

I flussi sembrano invece migliorare. La dispersione implicita INVALSI, ossia la quota di diplomati che hanno competenze da terza media, è passata dall’8,7 al 6,3 per cento nel 2026. Gli abbandoni precoci, tra i 18 e i 24 anni, sono all’8,2 per cento, contro il 18,6 del 2010 e per la prima volta sono inferiori alla media Ue (9,1). I laureati tra i 25 e i 34 anni sono il 31 per cento, contro una media europea del 45 e l’Italia è al penultimo posto nell’Ue. Il 37 per cento degli adulti tra i 25 e i 64 anni ha competenze di lettura al livello minimo o inferiore, contro una media OCSE del 27 (indagine PIAAC 2023, che valuta con test equivalenti a quelli PISA le competenze degli adulti). C’è quindi uno stock fermo, ma i flussi migliorano. I risultati scolastici sono nella media fino ai quindici anni, poi si disperdono. La distribuzione è molto disuguale: in matematica i quindicenni del Nord-Ovest hanno ottenuto 492 punti, mentre quelli del Sud 437, con una distanza di 55 punti. In lettura i liceali hanno ottenuto 516 punti, mentre gli studenti degli istituti professionali 388, con una distanza di 130 punti, equivalente a diversi anni di scuola sulla scala del test.

Tredici riforme dell’esame di maturità in trent’anni

Dal 1996 in poi l’Esame di Stato è stato modificato tredici volte, di cui sette a livello strutturale. In media ogni quattro anni e mezzo è cambiato qualcosa all’esame di Stato. Nel 1997 si passò a tre prove e a cento punti, mentre nel 2025 è tornato il nome di “maturità”, è diventato obbligatorio il colloquio e l’orale è limitato a quattro discipline. Nel frattempo si è passati dalle commissioni interne alle commissioni miste, dalle buste agli esami solo orali, per poi tornare agli scritti. Se uno studente è entrato alle superiori nel 2013 e si è diplomato nel 2023, ha studiato gli stessi programmi, mentre nel frattempo si sono succeduti cinque regimi d’esame.

Anche la formazione iniziale dei docenti è stata rifatta cinque volte in venticinque anni. I programmi scolastici sono stati modificati più di quanto si creda comunemente. Le Indicazioni nazionali sono state riscritte nel 2007, nel 2012, nel 2025 per il primo ciclo e nel 2026 per i licei. Nel 2010 c’è stato il riordino delle superiori con il taglio delle ore e degli indirizzi. Ogni tredici-sedici anni è stata fatta una revisione organica del curricolo per ciascun segmento scolastico, mentre il monte ore è rimasto lo stesso. (Secondo Eurydice, tra il 2022 e il 2025 l’unico cambiamento in Italia è stata l’aggiunta di 66 ore di educazione motoria nella scuola primaria).

Non è mai stata fatta una valutazione delle riforme, né dell’esame né dei programmi. Il Consiglio di Stato ha sospeso il proprio parere sulle Indicazioni 2025 perché non è stata fatta un’analisi d’impatto. Il liceo quadriennale è stato esteso a mille scuole prima di valutare qualsiasi cosa della fase sperimentale iniziale. In Germania gli standard nazionali sono nati nel 2003, insieme a un istituto che ne valuta annualmente gli effetti. Se la politica preferisce riformare l’esame, è perché è qualcosa di visibile, con effetti immediati e a costo zero. Orari, organici e stipendi sono invece più difficili da cambiare. Questo è un emblema del modo di governare italiano.

In conclusione

Ricapitolando: la spesa totale è più bassa degli altri paesi e quella per alunno della primaria è più alta. Questo perché ci sono molti più insegnanti, classi più piccole, edifici più piccoli e più ore di lezione per gli studenti. Lo stipendio di ciascun insegnante è più basso di quello di ogni altro grande paese europeo e in termini reali scende ogni anno. Il risultato è una scuola discreta alle elementari e una tenuta alle superiori grazie al peggioramento generale dei paesi ricchi, ma che non riesce a portare abbastanza giovani alla laurea e a competenze adeguate da adulti.