Referendum sulla giustizia: tutto quello che serve sapere per votare

Una lunga guida al referendum sulla riforma della magistratura per arrivare preparati al voto, con le ragioni di entrambe le parti

Domenica 22 e lunedì 23 marzo saremo chiamati a votare per un referendum sulla riforma della magistratura. Sulla scheda elettorale troveremo un quesito tecnico e piuttosto complicato che chiede se si approva o meno una legge di revisione costituzionale già approvata dal Parlamento. Dietro il linguaggio burocratico, c’è però una riforma che tocca l’organizzazione della magistratura, il modo in cui i magistrati vengono governati e il modo in cui vengono sanzionati quando sbagliano. Votando sì la riforma entra in vigore, votando no resta tutto com’è oggi.

Prima di entrare nel merito, ci sono alcune cose importanti da sapere su come funziona questo voto. Non si tratta di un referendum abrogativo, quello a cui siamo più abituati e che serve a cancellare una legge esistente. Questo è un referendum confermativo, cioè chiede ai cittadini se vogliono confermare una modifica alla Costituzione che il Parlamento ha già approvato. La riforma, voluta dalla Presidente del Consiglio Giorgia Meloni e dal Ministro della Giustizia Carlo Nordio, è stata approvata quattro volte tra Camera e Senato, come prevede la procedura per le leggi costituzionali. Tuttavia, non ha ottenuto la maggioranza dei due terzi dei parlamentari, cioè quella soglia che avrebbe permesso alla riforma di entrare direttamente in vigore senza passare dal voto popolare. Senza quell’ampio consenso parlamentare, la Costituzione prevede che siano i cittadini ad avere l’ultima parola.

C’è un’altra differenza fondamentale rispetto ai referendum a cui siamo abituati: non esiste un quorum. Nei referendum abrogativi serve che vada a votare almeno la metà più uno degli aventi diritto perché il risultato sia valido. Qui no, che vadano a votare dieci persone o venti milioni, il risultato conta ugualmente. Questo significa che restare a casa non equivale a votare no: semplicemente, chi non va a votare lascia che a decidere siano gli altri. Nella storia della Repubblica questo è il quinto referendum costituzionale. I precedenti sono stati nel 2001, quando vinse il sì sulla riforma del Titolo V della Costituzione, nel 2006, quando vinse il no sulla riforma del governo Berlusconi, nel 2016, quando vinse il no sulla riforma Renzi, e nel 2020, quando vinse il sì sulla riduzione del numero dei parlamentari.

Governo

Come funziona la magistratura oggi

Per capire cosa cambia con questa riforma, bisogna prima capire come funzionano le cose adesso. Quando si parla di magistratura si intende l’intero corpo dei magistrati italiani, che sono circa 9.400. I magistrati si dividono in due grandi categorie in base alla funzione che svolgono. I giudici, che si chiamano anche magistrati giudicanti, sono quelli che nei processi devono essere terzi e imparziali: ascoltano le parti, valutano le prove e alla fine decidono se una persona è colpevole o innocente, scrivendo la sentenza. I pubblici ministeri, detti anche PM o magistrati requirenti, fanno un mestiere diverso: coordinano le indagini quando c’è il sospetto che sia stato commesso un reato e poi, se ritengono che ci siano prove sufficienti, portano il caso in tribunale e sostengono l’accusa durante il processo. In un processo penale, quindi, ci sono tre figure: il PM che accusa, l’avvocato che difende e il giudice che decide. È fondamentale che queste tre figure siano indipendenti l’una dall’altra, e in particolare che il giudice sia davvero al di sopra delle parti.

Oggi in Italia giudici e pubblici ministeri fanno parte di un unico ordine. Chi vuole diventare magistrato sostiene un concorso unico e solo dopo averlo superato decide se fare il giudice o il PM. Per molto tempo è stato possibile cambiare funzione con relativa facilità, passando da giudice a PM o viceversa anche più volte nel corso della carriera. Negli anni, però, questo passaggio è stato progressivamente reso più difficile. Una riforma del governo Prodi nel 2007 ha limitato i passaggi a quattro, con intervalli di cinque anni. Una riforma più recente, approvata nel 2022 dal governo Draghi su iniziativa della Ministra della Giustizia Marta Cartabia, ha introdotto vincoli ancora più stretti: oggi un magistrato può cambiare funzione una sola volta e solo entro i primi nove anni di carriera. Nella pratica, ogni anno cambiano funzione circa una ventina di magistrati e nella maggioranza dei casi si tratta di PM che decidono di diventare giudici. Chi dice che la separazione delle carriere esiste già di fatto si riferisce proprio a questo dato.

Tutti i magistrati italiani, siano essi giudici o PM, rispondono a un unico organo di autogoverno: il Consiglio Superiore della Magistratura, anche conosciuto semplicemente come CSM. L’autogoverno è un principio fondamentale del nostro sistema: significa che la magistratura non dipende dal governo per le nomine, i trasferimenti, le promozioni o le sanzioni disciplinari. L’idea è che se un magistrato dipendesse dal ministro della Giustizia per la propria carriera, potrebbe subire pressioni o sentirsi condizionato nelle proprie decisioni. Per questo la Costituzione ha stabilito che siano i magistrati stessi a gestire queste questioni, attraverso il CSM.

Il CSM è composto da 33 membri. Tre sono di diritto: il Presidente della Repubblica, che lo presiede, il primo presidente della Corte di Cassazione, che è un giudice, e il procuratore generale della Cassazione, che è un PM. Poi ci sono 30 membri eletti, divisi in due gruppi. Venti sono i cosiddetti membri togati, cioè magistrati eletti dagli stessi magistrati attraverso un sistema di vere e proprie elezioni interne, con candidature e campagne elettorali. Dieci sono i cosiddetti membri laici, cioè non magistrati ma professori universitari di diritto e avvocati con almeno 15 anni di esperienza, eletti dal Parlamento riunito in seduta comune con una maggioranza qualificata, che richiede un accordo tra maggioranza e opposizione. Questo equilibrio, con i magistrati in netta maggioranza ma con una componente esterna e la presidenza del Capo dello Stato, è un compromesso pensato per evitare che l’autogoverno della magistratura diventasse un sistema chiuso e autoreferenziale.

Nella pratica, anche la componente che dovrebbe essere estranea alla magistratura è tutt’altro che apolitica. I dieci membri laici del CSM vengono eletti dal Parlamento in seduta comune e riflettono inevitabilmente gli equilibri politici del momento. Nell’attuale CSM, per esempio, la maggioranza di centrodestra esprime la netta maggioranza dei laici, con membri riconducibili a Fratelli d’Italia, Lega e Forza Italia, mentre l’opposizione è rappresentata da membri vicini al Partito Democratico, al Movimento 5 Stelle e a Italia Viva. Il vicepresidente del CSM, Fabio Pinelli, è espressione della Lega. La maggioranza qualificata richiesta per l’elezione dovrebbe in teoria garantire un accordo bipartisan, ma nei fatti i nomi che emergono sono il risultato di negoziazioni tra i partiti, non diversamente da quanto accade per altre nomine istituzionali. Sul versante dei togati, le correnti rispecchiano a loro volta orientamenti politici riconoscibili: Magistratura Indipendente è considerata vicina al centrodestra, Area Democratica per la Giustizia e Magistratura Democratica alla sinistra, Unità per la Costituzione al centro. Solo due degli attuali venti membri togati non sono iscritti ad alcuna corrente. Il risultato è che il CSM, pensato come organo di garanzia dell’indipendenza della magistratura, è nella pratica un organismo in cui si intrecciano logiche correntizie interne alla magistratura e logiche partitiche esterne, ed è su questa constatazione, condivisa da entrambi gli schieramenti, che si innesta il dibattito sulla riforma.

Il problema, riconosciuto da quasi tutti gli osservatori indipendentemente dalla posizione sul referendum, è che nel tempo questo sistema ha sviluppato delle degenerazioni. I magistrati, nel corso della propria carriera, ricevono periodicamente delle valutazioni di professionalità che dovrebbero determinare gli avanzamenti: sono vere e proprie pagelle professionali che in teoria servono a premiare i più capaci e a sanzionare chi non è all’altezza. Nella pratica, queste valutazioni risultano positive in circa il 99 per cento dei casi, il che significa che il sistema formale di avanzamento è sostanzialmente automatico e non funziona come reale filtro di merito. Le vere decisioni sulle carriere, chi ottiene un incarico direttivo, chi viene trasferito in una sede prestigiosa, chi viene promosso, passano attraverso altri canali, e questi fattori sono in larga parte le dinamiche correntizie. Le correnti non sono di per sé un'anomalia, in qualsiasi organismo in cui bisogna prendere decisioni collettive è normale che si formino gruppi con sensibilità comuni. Il problema è che nel tempo queste correnti hanno assunto meccanismi simili a quelli dei partiti politici: fanno campagne elettorali interne, organizzano pacchetti di voti, negoziano spartizioni di nomine e promozioni. Solo il 20 per cento circa dei magistrati è iscritto a una corrente, eppure da decenni quasi tutti i membri togati del CSM provengono da una corrente. Chi ha la benevolenza della propria corrente tende a essere favorito nelle promozioni e nei trasferimenti, chi ne è fuori rischia di essere penalizzato. Le valutazioni di professionalità positive al 99 per cento rendono questo meccanismo ancora più visibile: se quasi tutti i magistrati sono formalmente idonei, è evidente che la differenza tra chi fa carriera e chi no la fanno altri fattori, e questi fattori sono le correnti.

Il caso che più di ogni altro ha reso visibile questo sistema è scoppiato nel 2019 e riguarda l’ex magistrato Luca Palamara, che era stato membro del CSM e prima ancora presidente dell’Associazione Nazionale Magistrati, il sindacato dei magistrati. Un’indagine per corruzione ha fatto emergere un sistema di trattative, scambi di favori e negoziazioni tra correnti della magistratura e politici per l’assegnazione delle nomine più importanti, a partire da quella di procuratore capo di Roma, considerata la procura più importante d’Italia. Dalle intercettazioni è emerso che esponenti politici di rilievo partecipavano attivamente a queste trattative e che le decisioni del CSM venivano spesso prese con logiche di spartizione tra correnti piuttosto che di merito. Lo stesso Palamara, in un’intervista televisiva, ha ammesso di aver svolto un ruolo di mediatore tra le correnti e ha riconosciuto che il sistema penalizza chi non vi appartiene: “Negare che le correnti siano una scorciatoia è una bugia”. Palamara è stato radiato dalla magistratura dal CSM nel 2020, decisione confermata in via definitiva dalla Corte di Cassazione nel 2021. Sul fronte penale, è stato poi assolto dalle accuse di corruzione, ma ha patteggiato una condanna per traffico di influenze illecite.

Oggi il CSM si occupa anche delle sanzioni disciplinari nei confronti dei magistrati che commettono illeciti professionali, cioè violazioni delle regole deontologiche che non sono necessariamente reati. Di queste violazioni si occupa una sezione disciplinare interna al CSM, composta da sei membri effettivi: il vicepresidente del CSM (laico di nomina parlamentare), che la presiede, un membro laico eletto dal Parlamento, e quattro magistrati, di cui un giudice di Cassazione, due giudici di merito e un pubblico ministero. L’azione disciplinare può essere promossa dal Procuratore Generale della Cassazione, che ha l’obbligo di esercitarla quando ne ricorrono i presupposti, o dal Ministro della Giustizia, che invece ha la facoltà ma non l’obbligo di farlo. Le sanzioni possibili vanno dall’ammonimento alla censura, dalla perdita di anzianità alla sospensione dalle funzioni fino alla rimozione dalla magistratura. Il magistrato sanzionato può ricorrere alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Sul funzionamento concreto di questo sistema le opinioni divergono profondamente. Chi difende il sistema osserva che oltre il 90 per cento delle sentenze di assoluzione non è stato impugnato né dal Procuratore Generale né dal Ministro della Giustizia, il che viene letto come una conferma della solidità delle motivazioni. Chi lo critica ribatte che questi dati riguardano solo i casi che arrivano effettivamente in udienza, mentre la stragrande maggioranza delle segnalazioni viene archiviata prima ancora di diventare un procedimento, e parla di una giustizia disciplinare “domestica” in cui i magistrati sono troppo indulgenti con i propri colleghi.

Cosa cambia con la riforma

La riforma su cui siamo chiamati a votare interviene su tre aspetti principali, modificando sette articoli della Costituzione. Il primo e più noto è la separazione delle carriere dei magistrati. Con la riforma, giudici e PM non farebbero più parte di un unico ordine ma apparterrebbero a due carriere distinte. Chi vuole diventare giudice sosterrà un concorso diverso da chi vuole diventare PM, frequenterà una scuola di formazione diversa e non potrà più passare da una funzione all’altra. Questa separazione verrebbe scritta nella Costituzione, il che significa che per tornare indietro non basterebbe una legge ordinaria ma servirebbe un’altra riforma costituzionale.

Il secondo cambiamento riguarda il CSM. Oggi ne esiste uno solo per tutti i magistrati. Con la riforma ne nascerebbero due: un Consiglio Superiore della Magistratura Giudicante per i giudici e un Consiglio Superiore della Magistratura Requirente per i pubblici ministeri. Entrambi sarebbero presieduti dal Presidente della Repubblica. Ciascuno dei due CSM avrebbe un altro membro di diritto: il primo presidente della Cassazione per quello dei giudici e il procuratore generale della Cassazione per quello dei PM. Gli altri 30 membri di ciascun consiglio manterrebbero il rapporto attuale di due terzi di togati e un terzo di laici.

Ma la vera novità è nel metodo di selezione. I membri togati, cioè i magistrati, non verrebbero più eletti dai colleghi ma estratti a sorte. Il sorteggio avverrebbe tra tutti i magistrati che rispettano determinati requisiti, anche se al momento non è chiaro quali saranno questi requisiti perché dovranno essere stabiliti da una legge ordinaria successiva. Per i membri laici, quelli di nomina parlamentare, il meccanismo è diverso: il Parlamento compilerebbe un elenco di professori universitari di diritto e avvocati con almeno 15 anni di esperienza e da quell’elenco verrebbero poi estratti a sorte i membri effettivi. L’idea è combinare una prima selezione politica con un’estrazione casuale.

Va segnalato che molti dettagli cruciali del nuovo sistema, come i requisiti per i magistrati sorteggiabili, la lunghezza dell’elenco parlamentare dei sorteggiabili laici e la maggioranza necessaria per compilarlo, non sono scritti nella riforma costituzionale ma verranno stabiliti da leggi ordinarie successive. Chi vota, quindi, non sa ancora con precisione come funzioneranno concretamente alcune parti fondamentali del nuovo sistema. Torneremo su questo punto più avanti.

Il terzo cambiamento è la creazione di un organo completamente nuovo: l’Alta Corte Disciplinare. Oggi le sanzioni disciplinari nei confronti dei magistrati vengono decise da una sezione interna del CSM. Con la riforma, questa funzione passerebbe all’Alta Corte, un organo separato e unico per entrambe le magistrature. L’Alta Corte sarebbe composta da 15 membri: 9 magistrati sorteggiati tra quelli con almeno vent’anni di servizio e funzioni di legittimità, quindi generalmente magistrati molto esperti della Cassazione, 3 laici nominati dal Presidente della Repubblica tra professori di diritto e avvocati con almeno vent’anni di esperienza, e 3 laici sorteggiati da un elenco compilato dal Parlamento con lo stesso meccanismo previsto per i CSM. Il presidente dell’Alta Corte sarebbe sempre un membro laico, scelto dai 15 componenti tra quelli nominati dal Presidente della Repubblica o estratti dalla lista parlamentare. A differenza del sistema attuale, in cui un magistrato sanzionato può ricorrere alla Corte di Cassazione, con il nuovo sistema il ricorso andrebbe presentato alla stessa Alta Corte.

Le ragioni di chi è favorevole e le ragioni di chi è contrario

Lo schieramento politico attorno a questo referendum è piuttosto netto. A sostegno del sì ci sono i partiti della maggioranza di governo: Fratelli d’Italia, Lega e Forza Italia. Per Forza Italia in particolare la separazione delle carriere è una battaglia storica che risale ai tempi di Silvio Berlusconi. Insieme alla maggioranza, sostengono il sì anche Azione e Più Europa. Sul fronte del no sono schierati il Partito Democratico, il Movimento 5 Stelle e Alleanza Verdi Sinistra, oltre all’Associazione Nazionale Magistrati, che riunisce il 95 per cento circa dei magistrati italiani. Italia Viva di Matteo Renzi ha lasciato libertà di coscienza ai propri elettori.

Ma al di là degli schieramenti, che riflettono anche dinamiche politiche che vanno oltre il merito della riforma, è utile guardare gli argomenti di sostanza delle due parti. E va detto subito che la questione è meno netta di quanto la propaganda vorrebbe far credere: costituzionalisti ugualmente autorevoli arrivano a conclusioni opposte analizzando lo stesso testo.

Chi sostiene il sì parte da un’idea di fondo: nel processo penale, giudice e PM fanno mestieri completamente diversi. Il giudice deve essere terzo e imparziale, il PM è una delle due parti, quella che sostiene l’accusa. Se appartengono alla stessa carriera, allo stesso ordine, allo stesso organo di autogoverno, si crea una vicinanza, una colleganza che rischia di compromettere l’imparzialità del giudice. È un po’ come se l’arbitro e una delle due squadre facessero parte della stessa associazione, frequentassero gli stessi ambienti e si ritrovassero a decidere delle rispettive carriere nello stesso organismo. C’è un dato che viene spesso citato a sostegno di questa tesi: la percentuale di richieste dei PM che vengono accolte dai giudici per le indagini preliminari, quelli che decidono se rinviare a giudizio un imputato, è molto elevata, superiore all’80 per cento e secondo alcune stime anche al 90 per cento. Secondo i favorevoli alla riforma, questo dato suggerisce un appiattimento del giudice sulle posizioni del PM, favorito dalla comune appartenenza alla stessa carriera. Chi è contrario alla riforma contesta questa interpretazione e osserva che percentuali alte possono semplicemente significare che i PM fanno bene il proprio lavoro e portano in aula solo i casi più solidi, scartando quelli deboli prima ancora di arrivare davanti al giudice. Inoltre, i contrari ricordano che i giudici di primo grado assolvono circa il 50 per cento degli imputati nei processi penali, il che dimostrerebbe che i giudici italiani sono tutt’altro che appiattiti sulle posizioni dell’accusa.

Ma il punto centrale, quello che secondo i favorevoli rende questa riforma necessaria al di là della questione dei passaggi di carriera, riguarda la struttura di governo della magistratura. Il vero problema non è tanto che un giudice possa diventare PM o viceversa, ma che giudici e PM facciano parte dello stesso sistema di potere interno. Con un CSM unico, giudici e pubblici ministeri fanno parte delle stesse correnti, negoziano nomine e promozioni nello stesso organismo, si ritrovano dalla stessa parte quando si tratta di difendere gli interessi corporativi della categoria. Secondo chi vota sì, separare le strutture di governo significa spezzare questi legami e fare in modo che giudici e PM siano davvero indipendenti l’uno dall’altro. Due CSM distinti renderebbero impossibile quel sistema di scambi trasversali tra funzione giudicante e requirente che il caso Palamara ha portato alla luce.

Sul sorteggio dei membri del CSM, i favorevoli sostengono che il sistema elettivo attuale è la causa principale delle degenerazioni correntizie. Le correnti, abbiamo detto, funzionano come partiti interni alla magistratura: organizzano campagne elettorali per il CSM, fanno pacchetti di voti, contrattano spartizioni di nomine. I magistrati che vogliono fare carriera devono avere l’appoggio di una corrente, e questo crea un sistema di debiti e favori che inquina le scelte dell’organo di autogoverno. Il sorteggio spazzerebbe via tutto questo. Un membro del CSM estratto a sorte non deve niente a nessuno: non ha fatto campagna elettorale, non ha contratto debiti di riconoscenza, non ha bisogno di ricambiare favori. Sarebbe libero di decidere secondo coscienza e competenza, senza condizionamenti. Quanto all’obiezione che il sorteggio potrebbe portare al CSM persone inadeguate, i favorevoli rispondono che si tratta pur sempre di magistrati che hanno superato uno dei concorsi pubblici più difficili d’Italia e che ogni giorno prendono decisioni che incidono sulla libertà e sui beni dei cittadini: se sono abbastanza competenti per quello, lo sono anche per governare la propria professione.

I favorevoli sottolineano anche che la separazione delle carriere è la norma nella maggior parte dei paesi europei. Secondo i dati della Commissione per l’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa, circa due terzi dei paesi dell’Unione adottano modelli in cui le carriere di giudici e PM sono istituzionalmente separate. L’Italia, con il suo sistema unitario, fa parte di una minoranza insieme a pochi altri paesi. I favorevoli aggiungono: se la separazione delle carriere portasse automaticamente a una magistratura asservita al governo, dovremmo vedere qualcosa di simile in Francia o in Germania e non è così. Non si tratta quindi di un’invenzione del governo Meloni, ma di un allineamento a pratiche diffuse nelle democrazie europee più consolidate, anche se poi ogni paese ha regole diverse.

Come funziona davvero la giustizia italiana

Sull’Alta Corte Disciplinare, i favorevoli la considerano un passo avanti fondamentale. Per la prima volta i magistrati che commettono illeciti professionali verrebbero giudicati da un organo terzo e specializzato, non dalla stessa categoria che è chiamata a giudicare se stessa. Non si tratta di essere punitivi con i magistrati, sostengono, ma di garantire che il sistema disciplinare sia credibile agli occhi dei cittadini. L’idea alla base è che sia ragionevole che i magistrati rispondano a un organo che non sia composto interamente dai loro stessi colleghi di corrente. Secondo i favorevoli, questo aumenterebbe la fiducia dei cittadini nel fatto che anche chi amministra la giustizia risponda delle proprie azioni quando sbaglia.

Chi sostiene il no ha argomenti altrettanto strutturati. Una delle obiezioni più ricorrenti è che la separazione delle funzioni, nei fatti, esiste già. Le riforme degli ultimi anni hanno reso i passaggi da giudice a PM praticamente impossibili: ogni anno cambiano funzione una ventina di magistrati su 9.400, quasi sempre PM che diventano giudici. A questo punto, dicono i contrari, perché modificare la Costituzione per un problema che è già stato risolto? Ma questa obiezione, rispondono i favorevoli, manca il punto. Il numero di magistrati che cambiano funzione è irrilevante, perché la riforma non riguarda i passaggi di carriera: riguarda la struttura complessiva dell’ordinamento. Una cosa è la separazione delle funzioni, cioè il fatto che nella pratica un giudice non diventa PM e viceversa, e quella effettivamente c’è già. Un’altra cosa è la separazione delle carriere, cioè il fatto che giudici e PM appartengano a due ordini distinti, con organi di governo distinti, e quella non c’è. Secondo chi vota sì, è questa differenza a contare. Si può essere funzionalmente separati ma continuare a far parte dello stesso sistema di potere. Un giudice può essere formalmente indipendente, nessuno gli dice come decidere una causa, e tuttavia non essere davvero terzo, cioè non essere percepito come equidistante tra accusa e difesa, perché condivide con il PM che gli sta di fronte la stessa appartenenza professionale, lo stesso percorso formativo, lo stesso organo di autogoverno che ne decide la carriera. Indipendenza e terzietà, in altre parole, non sono la stessa cosa: la prima riguarda l’assenza di ordini dall’alto, la seconda riguarda la posizione strutturale di chi giudica rispetto alle parti del processo. I contrari, dal canto loro, rispondono che questa distinzione è più teorica che reale e che la terzietà del giudice è già garantita dalle regole del processo penale, non dalla struttura ordinamentale. La risposta, secondo chi vota no, è che il vero obiettivo della riforma non è la separazione in sé, ma tutto ciò che le sta attorno: lo sdoppiamento del CSM, il sorteggio, l’Alta Corte. Strumenti che, nella lettura del fronte del no, puntano a indebolire l’organo che protegge l’indipendenza della magistratura dalla politica.

L’argomento centrale del fronte del no riguarda infatti l’equilibrio tra i poteri dello Stato. Il CSM esiste per proteggere i magistrati dalle pressioni della politica: se un giudice prende una decisione scomoda per il governo, deve poter contare su un organo autorevole che lo difenda da ritorsioni sulla carriera. I contrari temono che un CSM formato da membri sorteggiati sarebbe più debole, meno coeso, meno capace di svolgere questa funzione di scudo. Un membro sorteggiato non ha la legittimazione che viene dall’essere stato scelto dai colleghi, non ha un mandato politico interno che lo investa della responsabilità di rappresentare la categoria, e potrebbe sentirsi isolato di fronte a pressioni esterne. Inoltre, i contrari fanno notare un dettaglio che spesso sfugge nel dibattito pubblico: nel CSM attuale, i giudici sono in netta maggioranza rispetto ai PM, con circa 15 membri togati su 20 che sono giudici. Questo significa che sono proprio i giudici a vigilare sull’operato dei PM all’interno dell’organo di autogoverno, non il contrario. L’idea che i PM possano influenzare la carriera dei giudici attraverso il CSM, secondo i contrari, non corrisponde ai numeri reali della composizione dell’organo.

I contrari hanno perplessità specifiche anche sul sorteggio dei membri laici. L’elenco da cui verrebbero sorteggiati sarebbe compilato dal Parlamento e la riforma non specifica né quanti nomi debba contenere quell’elenco né con quale maggioranza debbano essere scelti. Oggi i membri laici del CSM vengono eletti con una maggioranza qualificata, il che obbliga maggioranza e opposizione a trovare un accordo e garantisce una certa pluralità. La riforma lascia alla legge ordinaria, cioè alla maggioranza semplice del governo di turno, la decisione su come compilare queste liste. Se la lista fosse corta e approvata a maggioranza semplice, la maggioranza del momento avrebbe un potere enorme nel determinare la composizione del CSM, contraddicendo proprio l’obiettivo dichiarato di allontanare la politica dall’autogoverno della magistratura. In altre parole, si eliminerebbe il potere delle correnti dei magistrati per sostituirlo con il potere dei partiti politici, il che secondo i contrari non rappresenterebbe un progresso ma un peggioramento.

Va detto, però, che il rinvio alle leggi ordinarie per i dettagli applicativi è una caratteristica fisiologica di qualsiasi riforma costituzionale: la Costituzione stabilisce i principi generali e l’architettura dello Stato, non può e non deve occuparsi dei singoli meccanismi operativi. Lo stesso CSM previsto dalla Costituzione del 1948 è diventato operativo solo nel 1959, quando il Parlamento ha approvato la legge che ne regolava il funzionamento. Il fatto che una parte della riforma debba ancora essere scritta non è quindi di per sé un’anomalia. Tuttavia, in questo caso le incognite sono particolarmente rilevanti: non sappiamo ancora come funzioneranno esattamente i nuovi concorsi, come saranno organizzate le due scuole di formazione separate, quanti nomi conterrà la lista parlamentare da cui sorteggiare i membri laici, con quale maggioranza verrà approvata quella lista, quali saranno i requisiti per i magistrati sorteggiabili. Per fare un esempio concreto: se l’elenco parlamentare dei sorteggiabili laici fosse molto corto, diciamo 20 nomi per 10 posti, il sorteggio sarebbe poco più che una formalità e il peso della politica resterebbe molto forte; se fosse invece molto lungo, il caso avrebbe un ruolo davvero significativo. Chi critica la riforma parla di uno scheletro senza carne: i cittadini sono chiamati a votare su un’architettura costituzionale senza conoscere i dettagli che ne determineranno il funzionamento reale. È comprensibile che questo susciti preoccupazione, soprattutto quando i dettagli mancanti riguardano aspetti che possono cambiare radicalmente il modo in cui il nuovo sistema funzionerà nella pratica.

Il discorso sul sorteggio si intreccia con il confronto europeo, dove i contrari fanno notare un paradosso. Il governo usa l’argomento della separazione delle carriere presente nella maggior parte dei paesi europei per giustificare la riforma, ma il sorteggio per la scelta dei membri del CSM è un meccanismo che in Europa non adotta nessuno, con la sola eccezione della Grecia. Anzi, le istituzioni europee raccomandano l’esatto contrario: che i membri degli organi di governo della magistratura siano eletti dai magistrati stessi, come garanzia di indipendenza. Secondo i contrari, se da un lato ci si vuole allineare all’Europa separando le carriere, dall’altro ci si allontana da qualsiasi modello europeo introducendo il sorteggio. E anche il confronto sulla separazione delle carriere, a guardar bene, è meno lineare di quanto sembri. In Francia esiste una separazione, ma i PM sono sottoposti a una certa influenza del governo, tant’è che la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha stabilito che i procuratori francesi non possono essere considerati organi giurisdizionali pienamente indipendenti. In paesi come l’Austria, la Bulgaria, la Croazia o la Danimarca, la separazione delle carriere convive con un PM che dipende direttamente dal ministero della Giustizia. In Germania c’è una separazione rigida ma accompagnata da una formazione comune e dalla possibilità di passaggio. Ogni paese ha il proprio modello, figlio della propria storia giuridica, e nessuno è direttamente sovrapponibile all’Italia. I contrari temono che la separazione possa essere il primo passo verso un modello in cui anche in Italia il PM finisca sotto l’influenza del governo, come accade in diversi di quei paesi europei che vengono portati a esempio.

Un altro punto, infatti, che non sta nella riforma costituzionale vera e propria ma che anima il dibattito riguarda l’azione penale e il rapporto tra PM e potere politico. In Italia vige il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, sancito dall’articolo 112 della Costituzione: quando un PM viene a conoscenza di una notizia di reato, è obbligato a indagare e, se ritiene che ci siano prove sufficienti, a esercitare l’azione penale. Questo principio non viene toccato dalla riforma, tuttavia, i contrari temono che la separazione delle carriere possa nel tempo rendere i PM più esposti a pressioni esterne. L’argomento è questo: oggi i pubblici ministeri sono protetti dallo stesso organo di autogoverno che protegge i giudici, un CSM forte e unitario che fa da scudo contro le interferenze della politica. Con due CSM separati, il Consiglio dei PM sarebbe un organo più piccolo, potenzialmente più debole e più permeabile alle influenze esterne. I contrari temono che la separazione italiana possa essere il primo passo che porti al controllo politico e che un Parlamento futuro possa stabilire per legge le priorità dell’azione penale, decidendo su quali reati le procure debbano concentrarsi e di fatto orientando l’attività investigativa secondo logiche politiche. Non si tratterebbe di dire a un PM “quell’indagine non la fai”, ma di stabilire che per esempio la corruzione non è una priorità e che le risorse vanno concentrate altrove. I favorevoli rispondono che queste sono ipotesi speculative e che nulla nel testo della riforma autorizza una subordinazione del PM al governo. L’obbligatorietà dell’azione penale resta in Costituzione, e nessuna legge ordinaria potrebbe aggirarla senza una nuova revisione costituzionale.

Sull’Alta Corte Disciplinare, i contrari sollevano diverse obiezioni. La prima è che il rapporto tra magistrati e laici nell’organo si sposta a favore della componente politica: da un rapporto di due a uno nel CSM attuale, si passa a un rapporto di tre a due nell’Alta Corte, con 9 magistrati e 6 laici. Di questi 6 laici, 3 sono nominati dal Presidente della Repubblica e 3 sorteggiati dalla lista parlamentare, e il presidente dell’Alta Corte deve essere per forza un membro laico. Secondo i contrari, questo aumenta il peso della politica proprio nell’organo che decide le sanzioni disciplinari per i magistrati, creando un potenziale strumento di pressione. C’è poi la questione dei ricorsi: oggi un magistrato sanzionato può rivolgersi alla Corte di Cassazione, domani dovrebbe ricorrere alla stessa Alta Corte che lo ha condannato. I contrari considerano questo un arretramento delle garanzie, perché nessun altro cittadino italiano è costretto a chiedere il riesame della propria condanna allo stesso organo che l’ha emessa. Infine, i contrari osservano che il Ministro della Giustizia ha già oggi il potere di avviare l’azione disciplinare nei confronti dei magistrati e di impugnare le sentenze della sezione disciplinare del CSM: se il sistema attuale non funziona, il ministro ha gli strumenti per intervenire e i numeri mostrano che questi strumenti sono stati usati raramente.

C’è poi una preoccupazione più ampia, quella più apertamente politica, che attraversa l’intero fronte del no. Questa riforma nasce in un contesto di conflitto tra il governo e la magistratura. I casi legati alla gestione dei migranti, il caso Almasri, le tensioni attorno al ponte sullo Stretto hanno creato uno scontro istituzionale, con la Presidente del Consiglio che ha più volte accusato i magistrati di ostacolare l’azione del governo. I contrari leggono la riforma come parte di questo conflitto: non un intervento tecnico per migliorare il funzionamento della giustizia, ma un tentativo di ridimensionare un potere dello Stato che si è messo di traverso rispetto alle scelte dell’esecutivo. I favorevoli rispondono che la separazione delle carriere è una proposta che precede di decenni questo governo e che nessuna disposizione del testo dà al governo o al Parlamento il potere di controllare singole indagini o singoli magistrati.

Un’obiezione trasversale, condivisa anche da alcuni che in linea di principio sono favorevoli alla separazione delle carriere, riguarda il fatto che questa riforma non affronta quelli che molti considerano i problemi reali della giustizia italiana: la lentezza dei processi, l’arretrato nei tribunali, la carenza cronica di personale e di risorse. Lo stesso Ministro della Giustizia Nordio ha ammesso in più occasioni che la riforma non ha nulla a che fare con la velocizzazione dei processi. I contrari considerano questo un punto debole significativo: si modifica la Costituzione, che è la cosa più impegnativa e delicata che si possa fare in un ordinamento democratico, senza intervenire sui problemi che i cittadini avvertono quotidianamente quando hanno a che fare con la giustizia. I favorevoli ribattono che i due piani sono distinti: i problemi organizzativi della giustizia si affrontano con leggi ordinarie e investimenti, la struttura costituzionale è un’altra cosa, e non si possono rinviare le riforme istituzionali con il pretesto che ci sono anche altri problemi da risolvere.

Va infine notato che la discussione sulla separazione delle carriere ha una lunga storia nella politica italiana e per capirla bisogna fare un passo indietro. Fino al 1989 il processo penale italiano era regolato dal cosiddetto Codice Rocco, un codice di procedura penale ereditato dal fascismo e basato sul modello inquisitorio: le prove venivano raccolte da un giudice istruttore durante un’indagine con forti limitazioni per la difesa. Anche in quel sistema, giudici e PM facevano parte della stessa carriera: l’unicità delle carriere non fu introdotta dalla Costituzione repubblicana, ma era un principio già presente nell’Ordinamento Giudiziario del 1941. Fu la Costituzione del 1948 a garantire l’autonomia e l’indipendenza della magistratura da ogni altro potere, sganciando il PM dal controllo del governo, ma senza toccare la struttura unitaria della carriera. Nel 1988 il giurista e politico socialista Giuliano Vassalli, da Ministro della Giustizia, portò a compimento una riforma epocale: l’abolizione del Codice Rocco e l’introduzione del modello accusatorio, in cui il processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale. È lo stesso principio che nel 1999 è stato elevato a norma costituzionale con la riforma del cosiddetto “giusto processo”. Lo stesso Vassalli affermò che per rendere davvero sostanziale il sistema accusatorio sarebbe stata necessaria una netta separazione delle carriere tra giudici e PM. La proposta rimase a lungo patrimonio della sinistra e dei riformisti, in particolare di chi voleva rafforzare i diritti dell’imputato e garantire la piena imparzialità del giudice. Lo stesso Partito Democratico, che oggi si schiera per il no, in passato aveva presentato una proposta di legge che prevedeva l’istituzione di un’Alta Corte disciplinare per i magistrati, cioè esattamente uno degli elementi centrali di questa riforma. Le posizioni si sono progressivamente invertite a partire dalla metà degli anni Novanta, quando Silvio Berlusconi fece della separazione delle carriere una bandiera della propria battaglia contro la magistratura, spesso mescolandola con le leggi ad personam. Di conseguenza, la sinistra, che si schierò frontalmente contro Berlusconi, finì per opporsi anche alla separazione delle carriere. Oggi, con Berlusconi scomparso dalla scena, una parte della sinistra storica è tornata a sostenere il sì, ma lo scontro politico attorno alla riforma resta molto polarizzato.

In conclusione

Questo referendum chiede ai cittadini di esprimersi su questioni tecniche e complesse, su cui gli stessi esperti non sono d’accordo. Non esiste una risposta giusta in assoluto. La stessa riforma può essere letta come un rafforzamento delle garanzie nel processo o come un indebolimento dell’indipendenza della magistratura, a seconda della prospettiva da cui la si guarda e della fiducia che si ripone nelle istituzioni che dovranno attuarla. Quel che è certo è che entrambe le parti hanno contribuito a inquinare un dibattito che avrebbe meritato ben altro.

Da parte di chi è contrario, si è fatto spesso ricorso a toni apocalittici e a un processo alle intenzioni: la narrazione della fine della democrazia e dello scivolamento verso un sistema illiberale è una posizione estrema che non trova riscontro nel testo della riforma e che in parte risponde più al desiderio di infliggere una sconfitta politica al centrodestra dopo tre anni e mezzo di governo che a un’analisi serena del merito. Allo stesso tempo, il processo alle intenzioni non nasce dal nulla. È stato alimentato da dichiarazioni di esponenti dello stesso governo che hanno trasformato la campagna per il sì in un attacco alla magistratura in quanto tale, anziché in una difesa dei contenuti della riforma. A febbraio il Ministro della Giustizia Nordio ha definito il sistema delle correnti nel CSM un meccanismo “paramafioso” provocando le proteste dell’Associazione Nazionale Magistrati, a marzo la capo di gabinetto Giusi Bartolozzi ha detto testualmente di votare sì per togliersi di mezzo la magistratura, definendo i magistrati “plotoni di esecuzione”, parole da cui lo stesso ministro ha dovuto prendere le distanze. Il Ministro degli Esteri Tajani ha parlato pubblicamente della possibilità di togliere la polizia giudiziaria dalla disponibilità dei PM e la presidente del Consiglio Meloni ha detto che senza questa riforma ci trovremo “immigrati illegali, stupratori, pedofili, spacciatori rimessi in libertà”. Sono dichiarazioni che non riguardano il testo di questo referendum, ma che rendono comprensibile la diffidenza di chi teme che la riforma sia solo un primo passo e soprattutto hanno reso impossibile un confronto sereno sul merito.

Da parte del governo, invece di rispondere nel merito a queste preoccupazioni e di argomentare la bontà della riforma sui principi, si è scelta una campagna che ha poco a che fare con il referendum: si è puntato a pubblicizzare casi di cronaca in cui i giudici prendono decisioni apparentemente impopolari, si è trasformato il dibattito in uno scontro sull’immigrazione per contestare le decisioni dei tribunali contro le politiche del governo, si è alimentata una retorica contro la magistratura in quanto tale piuttosto che spiegare perché questa specifica riforma migliorerebbe il funzionamento della giustizia.

Il risultato è che si è persa un’occasione. Un’occasione per discutere davvero di come organizzare uno dei tre poteri fondamentali dello Stato, di come bilanciare l’indipendenza della magistratura con la responsabilità verso i cittadini, di come riformare un sistema che quasi tutti riconoscono avere dei problemi. Al posto di questo confronto, abbiamo avuto propaganda da entrambe le parti, argomenti fantoccio contrapposti ad altri argomenti fantoccio, e milioni di cittadini chiamati a esprimersi su una materia complessa senza gli strumenti per farlo con piena consapevolezza.

Un altro anno di suicidi nelle carceri italiane